《学校法》：千呼万唤费思量
近日，教育部部长周济在全国中小学和幼儿园安全工作电视电话会议上透露，教育部正在研究制定《中小学、幼儿园安全管理办法》和《教育部学校重大安全事故应急处理预案》，并将在此基础上加快研究起草《中小学、幼儿园安全管理规程》和《学校法》。至此，我们才知晓，全国人大代表、政协委员以及教育界、法学界诸多人士呼吁已久的《学校法》，终于排上了立法日程。
时代教育分析师认为，催生《学校法》的因素，主要体现在以下方面。其一，从教育立法的角度来说，教育法体系中存在法律空白。我国现有的教育法律法规主要有：《义务教育法》（1986年）、《教师法》（1993年）、《教育法》（1995年）、《职业教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年）、《民办教育促进法》（2003年）。上述六部法律构成了当前我国教育法律体系的基本框架。由此我们可以看出，在三大最基本的教育社会关系中，关于国家与教育者关系和国家与受教育者关系的法律是非常健全的，从《教师法》的内容来看，也主要是涉及国家对教师资格的认定及相关制度，是宏观管理方面的一部法律。而调整政府与学校、教育者与受教育者关系的法律法规则非常薄弱和欠缺。因此，自2001年3月的九届全国人大四次会议上于小文等34名全国人大代表提出《关于制定“学校法”的议案》开始，《学校法》何时制订就一直是人们关注的焦点。其二，从依法行政的角度来说， 需要法律规范政府对学校的行政行为。中国入世以来，中央政府不断加快推行依法行政。国务院提出建设法治政府的目标是，政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。今年7月1日，以颁布《行政许可法》为契机，各级政府采取措施，着手解决行政管理体制中诸多问题，完善行政决策程序和机制，严格行政执法，加强行政监督。由于过去教育立法注重政府管理教育的主导地位和权责，现有的法律、法规在政府与学校权责、法律地位等方面已表现出诸多的不适应，政府管理教育表现出“越位”、“缺位”、“借位”，管理方式单一、职权交叉，现在亟需通过设置《学校法》，来明确政府管理学校的责权，学校的法律责任和法律授权，给政府和学校以重新定位，适应依法行政的需要。其三，大量出现的学校安全和学生伤害事故，让立法滞后的现实付出了巨大代价。教育者与受教育者的关系主要涉及微观教育管理及教育活动运作过程中各方的权利和义务。尽管上述教育法律也在不同程度上涉及这些方面的规定，但总的来讲，都是从宏观上规定的，条文过于简单、原则和笼统，可操作性不强，更有许多领域无法涉及到，造成明显的教育领域的法律“真空”。如学校对学生的管理权性质、学校与学生的关系内容等等，这些都是微观层面的重大而基本的法律关系，它直接涉及到学校权力、学生利益和教师利益的保护问题。由于学校管理权的性质不明，学生对学校的处分即使有异议，也没有法定的救济渠道，学校管理权成为没有正常监督的“法外之权”。另外，由于学校与学生之间的权利义务内容没有法律上的明确规定，也使学校在许多事情上感到不知所措，从某种意义上讲，近来频繁出现的校园恶性案件，其根本原因就在于学校对学生的责任不明确，造成知情不举，从客观上怂恿了犯罪分子的嚣张气焰，教训是极为深刻的。因此，从我国目前教育法体系来看，迫切需要制定一部《学校法》，明确规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用及应承担的各种法律责任，调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系，使学校权力纳入法律的监督范围，让学生和教师对学校处分及其他管理行为有异议时，有明确而畅通的法律救济渠道。
基于以上分析，分析师认为，关于《学校法》的法律框架，将可能涉及到的方面是：（1）政府行使的权利：各级政府及教育行政部门分级管理的权责。（2）学校的设定：学校设立由各级政府及教育行使部门依法审批和许可；学校设立的基本条件。（3）高等学校及校长行使的权利和义务。（4）中等、高等职业学校及校长行使的权利和义务。（5）义务教育和高中教育学校及校长行使的职权和义务。（6）受教育者的权利和义务。（7）教师的权利和义务。（8）学校内设组织。（9）学校的终止。（10）学校与社会。（11）学校的法律责任。
需要特别指出的是：第一，目前的现实表明，学校与教师、学校与学生、教师与学生之间，正在产生大量的民事关系和新型的权利义务关系，而如何调整上述法律关系，正是现有教育法律体系相对薄弱或缺位之处。因此，在维护学校教育关系中主体的各自合法权益不受侵害、督促各个主体履行自己义务等方面，《学校法》可能会予以高度关注。尤其是在学校安全方面，该法可能会比较明晰地勾划出相应的“问责机制”，并利用其它法规和条例加以配合，强化学校第一责任人的责任。第二，《学校法》还应当会在解决长期以来政府集举办者、管理者、办学者于一身，学校是行政附属物等问题上有所涉及，从而重塑政府的角色，调适学校角色并得到归位。
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