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解读:11个一号文件蕴藏的中央三农政策秘密


发表时间:2014-1-21
内容提要:解读:11个一号文件蕴藏的中央三农政策秘密

  关于三农的一号文件代表了中央对三农问题的重视程度。上世纪八十年代,连续5个中央一号文件关注三农;从2004年起,中央连续11年以三农作为一号文件的主题。

  三农问题的本质是什么?解决三农问题的出路何在?阻碍三农问题解决的核心障碍何在?这是所有关心三农问题的人在思考三农问题时必须要面对的,也是他们提出解决方案时首先要考虑的。

  对于这些问题,每个三农观察者都有自己的看法。他们的观点差异之大往往可以用“鸿沟”来形容。不过,对国家来说,只有一种观点或者一个观点体系,能够对三农问题起决定性作用—那就是中央的三农政策。其中,最集中体现中央三农政策的,就是关于三农问题的中央一号文件。

  关于三农的一号文件代表了中央对三农问题的重视程度。上世纪八十年代,连续5个中央一号文件关注三农;从2004年起,中央连续11年以三农作为一号文件的主题。

  南方农村报记者梳理新世纪以来的11个中央一号文件发现,蕴含在一号文件中的中央三农政策走向有一条非常明晰的主线,那就是从单纯的提高农民收入,逐步转向以促进农业现代化、统筹城乡发展为手段,改善农民处境,从而维护农村稳定和社会和谐。

  从新世纪以来的历次一号文件可以看出,中央的政策回答了上述三个问题。三农之中,农民问题的核心是增收,农业问题的核心是现代化,农村问题的核心是稳定发展、社会和谐,根本出路是统筹城乡、实施新农村建设,实施反哺政策,实现农业的现代化。这11个一号文件都要攻克的难关是如何提高农业生产力、提升农业生产效率,以提升农业效益。

  农村稳定如何实现?

  到2014年,中央一号文件已经连续11年关注三农。贯穿始终的主题是粮食。所谓“手中有粮,心中不慌”。中央年年提粮食,皆因其关系国本—稳定。

  稳定,被视为压倒一切的工作。如何确保稳定?一号文件的思路是:手中有粮、农民增收、基层民主。

  谁来种粮?

  今年一月,南方农村报推出了系列报道—《谁来种地》。这是2013年中央农村工作会议提出“谁来种地”问题后,南方农村报推出的最新深度观察。其实,粮食问题一直是南方农村报关注的焦点之一。2008年,南方农村报记录了英德市沙口镇洲西村村民李雪飞5年的种粮经历。从2004年起,中央连续5年发出针对“三农”的一号文件。这期间,惠农政策让他振奋;农资涨价,水灾、旱灾、雪灾等让他失落,以至于他发出“种粮出路何在”的呐喊。

  要回答他的问题,就得从一号文件中找答案。

  有人指出,2014年的一号文件“首次”提出粮食安全问题。其实,这是一个误解。从2004年以来的一号文件,哪一个没有着眼粮食安全?况且,在每一份一号文件中,粮食问题始终是重点论述的。

  2004年的一号文件,首先讲的就是“粮食”。文件说:“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业,促进种粮农民增加收入。”2005年,一号文件提出要加强对粮食主产区的支持,调动地方政府和农民的种粮积极性。2014年一号文件的第一个论述主题还是“粮食”—“完善国家粮食安全保障体系”。有专家指出,此次谈粮食的亮点在于把粮食安全列为重中之重,上升到基本国策,并且提出了粮食安全的新战略,明确了确保口粮的要求。

  2013年,一号文件的第一部分“建立重要农产品供给保障机制,努力夯实现代农业物质基础“中,首先提出的就是”确保国家粮食安全,保障重要农产品有效供给,始终是发展现代农业的首要任务”。即便是在以社会主义新农村建设为主旨的2006年,一号文件还是要求“稳定粮食生产”,坚持立足国内实现粮食基本自给,以确保国家粮食安全。

  从这些论述,可以明显地看出粮食安全在一号文件中的地位。

  粮食是重要的,可是粮从何来?国内外的经验教训迫使中国只能自己想办法。习近平总书记说,中国人的饭碗要装中国人的粮。这个任务就只能落在农民身上了。

  可是,农民为何要生产粮食?英德村民李雪飞曾发出这样的质疑。南方农村报2014年的调查也显示,种粮的人口结构已经发生了巨大变化,青壮年劳动力外出,老弱妇孺成了不少地方种田的主力。原因很简单,种粮效益不高。这也导致地方政府对种粮重视不够。毕竟,粮食安全是中央关心的,而农民要的是收入,地方政府要的是财政。

  怎么办?

  一号文件每每提到粮食问题时,与之对应的就是如何提高农民和地方的种粮积极性。解决思路就一条:提高种粮收入。

  如何增收?

  影响种粮收益的,无非是两个方面:成本和粮价。

  要提高种粮效益,首先要确保粮价稳定及增长。为此,国家推出了粮食保护性价格政策—最低收购价。该政策是一项重要的支农惠农政策,调动了农民种粮积极性,增加了农民种粮的收益。这项政策正是新世纪第一个一号文件所确立的。

  2004年下发的一号文件明确指出:“抓住了种粮农民的增收问题,就抓住了农民增收的重点;调动了农民的种粮积极性,就抓住了粮食生产的根本;保护和提高了主产区的粮食生产能力,就稳住了全国粮食的大局。”同年3月,国家发改委牵头多家部委联合发布了第一份《2004年早籼稻最低收购价执行预案》。

  此后,一号文件几乎次次都提到粮食收购价,尤其是2005年到2010年,连续6年的中央一号文件都对最低收购价政策提出了明确的要求。2013的一号文件更是要求在“充分发挥价格对农业生产和农民增收的激励作用,按照生产成本加合理利润的原则,继续提高小麦、稻谷最低收购价”的同时,“适时启动玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等农产品临时收储”。由此可见,最低收购价不仅成为保护农民种口粮积极性的政策,还扩展到其它粮食甚至经济作物的种植上。

  在确保种粮销售价格稳定的同时,一号文件也多次强调降低生产成本,提高生产效率。其中,农业、农村基础设施建设,是一号文件从宏观角度降低农业生产成本作出的规划。2008年、2011年的一号文件都专门就农村基础设施建设尤其是水利建设作了明确部署。

  粮食最低收购价政策和系列基础设建设投入在一定程度上降低了农业生产成本、免除了种粮农民增产不增收的尴尬。但由于政策落实存在打折情形、农资价格上调、农村通货膨胀加剧等问题,种粮效益总体不高。与打工相比,有明显差距,即便与种植其他作物比,也是较低的。

  2006年,南方农村报报道了国家统计局广东省调查总队对全省482户农户2006年种植意向的调研结果:2006年,广东省种植意向调查户户均计划种植面积8.98亩,与上年基本持平;其中,稻谷、花生计划种植面积略减;烤烟、蚕桑、蔬菜和甘蔗计划种植面积增幅较大。目前,广东粮食自给率仅三成。广东农业是以效益为导向,以蔬果及经济作物为主。2010年,全省蔬菜的产值占农业总产值的四成。

  农民也会算账,种粮划不来,于是外出打工或者改种效益高的作物。对此,政府不仅不能打击,还应该鼓励。正因为如此,广东才大力推广“一乡一品”工程,发展三高农业,走差异化路线,推动农民提高收入。

  为此,一号文件一方面强调提高农民种粮收入,同时将目光瞄准粮食主产区。2004年的一号文件提出,要加强主产区粮食生产能力建设、支持粮食主产区进行粮食转化和加工、增加主产区投入。2009年中央一号文件提出“逐步取消主产区粮食风险基金配套”。中央财政提出了分三年取消粮食主产区粮食风险基金地方配套,全部由中央财政补助。此举意在调动粮食主产区政府重农抓粮积极性。2013年的一号文件则提出,“完善主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿办法,加快让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。新增补贴向主产区和优势产区集中,向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。”就全国来说,在确保粮食产量的基础上,让农民增收也是维护农村社会稳定的基本要求。新世纪以来的一号文件,2004年、2008年、2009年都是以农民增收为主题的。

  众所周知,世界上还没有哪个国家的农民是单纯靠种地致富的。日本、韩国、欧美等发达国家农民的收入大体能赶上居民的平均收入,主要靠国家的补贴。2010年,美国农民收入的47%来自政府补贴;韩国、冰岛、日本、挪威、瑞士等国的补贴更高,达到60%.鉴于此,我国顺应世界潮流,推出农业补贴制度。2005年,国家正式提出“多予少取“的方针;2006年,在全国取消农业税,实行农业生产补贴。2013年,国家38项惠农补贴金额达2000亿元。补贴政策的推出,为农民追上时代步伐提供了一定的保障,也是今后提高农民收入的主要途径。农村怎么治理?

  虽然我国的农业人口已经低于半数,但按户籍算,农民仍占多数。没有农村的稳定,就不可能有全国的安定。保障粮食供给和提高农民收入是维护稳定的基础。要保障农村地区稳定,必须找到一条农村社会管理的有效途径。

  从新世纪以来的一号文件中,我们可以看到,中央对农村社会事务管理的基本思路就是实行基层民主—村民自治制度。

  南方农村报是基础组织建设的观察者、记录者。2013年,南方农村报推出了《民主学步—广东村民自治13年》,从村民、村官、村务监督者和政府官员多重视角,深入观察了广大实行村民自治以来的发展历程。2012年,南方农村报第一次深入观察一个村的自治历史,记录了“富可敌县“的佛山市顺德区乐从镇劳村十年村民自治的洗礼。劳村经过十几年村民自治的洗礼,村民对于建立一个民主、富裕、和谐的村庄有了更深的理解—劳村的村民自治制度日渐完善,程序走向规范,民意走向成熟。不过,由于利益分化以及随之产生的群体分化带来的选举乱象也一定程度上反映了当前村民自治的问题。

  为了维护农村稳定发展,一号文件多次部署“农村基层组织建设”。2004年的一号文件就提到基层组织建设。在2006年的一号文件中,中央提出进行新农村建设,并将基层组织建设作为新农村建设的基本要求,以加强农村民主政治建设、完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。2013年的一号文件更明确要“完善乡村治理机制,切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设”,特别提出要加强农村基层民主管理。2014的一号文件提出,要探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。

  在互联网时代,村民自治的实现有了新的形式。2013年,南方农村报报道了吴川市吴阳镇新勇村委会曾屋村小组村民建立“中国粤西第一村级网站”—“曾屋村官方网站”一事。该村外出村民缓解村民思乡之情的创意,给外出村民的交流带来了显著的变化。该网站为村民提供了一个信息共享平台,为村民商讨村中事务提供了一个超越时空的议事场所,为村务公开、村务辩论提供了新手段,其对村庄管理的作用为村民看好。学者称,这个村民自治中的新生事物,有利于培育村民的“自我管理、自我教育、自我服务”意识。

  进入新世纪以来,农村地区的稳定有赖于以村民自治为核心的基层组织建设的稳步推进,但其中的问题也不能忽视。2011年,一位对广东村民自治极为熟悉的官员在接受南方农村报采访时尖锐地指出,在某些地方,一些官员将村民自治视为放出牢笼的“猛虎”。一些基层政府通过破坏选举程序、直接提名甚至指定候选人等方式操纵村民选举,有些地方还通过制定“土政策”试图令村民自治名存实亡。他指出,行政权力对村民自治的干扰与渗透,说到底是利益争夺。村民自治实行后,政府对土地等资源的控制力被大大削弱。

  对于这一问题,一号文件也有明确回应:除2013年专门部署加强基层民主管理工作外,2014年又提出健全基层民主制度,完善和创新村民自治机制,充分发挥其它社会组织的积极作用。

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