浅议土地储备政策法规及相关问题
一、土地储备机构地位、性质、职能
目前，在国家有关政策法规中，土地储备机构的地位、性质和职能没有明确规定。事实上，土地中心应是经政府和土地行政主管部门授权，按照管办分开、政事分开的原则，以调控土地一级市场和经营土地资产为目的而设立的。土地储备使政府对城市土地实行高度垄断成为可能，为政府特殊需要使用的土地和盘活国有企业土地资产提供了最佳途径。土地储备是实行新增建设用地总量控制的必然选择和有效手段，是政府和土地管理部门推行招标拍卖建立“公开、公平、公正”的市场秩序的基础。可以说，土地储备工作是新时期政府经营城市推进城市建设的重要手段，也是构成城市土地管理工作的重要内容。因此，土地储备不是企业行为，是政府行为；土地储备机构是上接政府管理部门、下联土地市场的政府授权的办事机构。
二、土地收购的性质及补偿标准
通常意义上，土地收购过程即政府完成土地收回手续并由土地中心进行补偿，这与目前相关法规中关于政府收回土地进行适当补偿的规定是不谋而合，但是在相关法规中又未明确认定此种行为。因此，土地收购是政府行为，不是用地单位的土地使用权转让。
尽管我市土地资产经营管理实施方案中，对收购划拨用地是按照划拨土地原使用条件进行评估，按评估价补偿。但是，现行收购补偿标准是否与政府收回补偿标准一致，还需通过立法解决。
三、土地收购补偿标准与拆迁补偿标准不协调
土地收购补偿标准与拆迁补偿标准存在着不一致的问题，往往拆迁补偿标准高于收购补偿标准，致使在土地收购中适用的标准很难选择。其主要原因是拆迁补偿标准中对出让土地和划拨土地没有分开考虑，导致两者标准不一。加上土地收购补偿标准模糊，而企业改制需要大量资金，因此在收购过程中存在土地收购价格偏离土地本身价值的现象。
四、储备状况的权属问题
如果土地收回，意味着土地中心代表政府持有土地，此时储备状态下土地使用权和所有权是合一的；如果土地中心通过转让获得的，或政府收回后划拨给土地中心的，则储备的是划拨土地，此时土地中心应是用地单位，但事实上土地中心根本不是用地单位，也无从进行土地的开发建设。对此，国家相关政策法规没有明确规定。
在开发改造过程中，土地中心缺乏项目的开发建设资质和条件，按照现行事业单位的身份，与目前现行建设开发管理的规定有不相适应的地方，无法开展相关工作。
五、划拨地转让与划拨地收回后的供应收益问题目前，武汉市土地储备是以收回方式进行收购，经过开发整理后使土地增值，因此对超出成本和规费的部分以土地增值收益名义收取，这种收益不属于规费范畴，是土地本身价值的一部分，理应政府所有。在过去有关政策法规，因历史原因，建立在协议出让基础上，是按章交费，因而不存在土地增值收益一说。随着土地使用权招标拍卖挂牌实施，出现了溢出部分，这需要法规政策明确。
对于划拨土地转让，《房地产管理法》规定，原土地使用人经政府批准后可以转让并补办出让手续，而不予批准的理由又不明确，所以我们允许划拨地交易，但须公开进行。因此在划拨地转让同时，收取政府规费，通过竞争获得土地增值收益，是政府通过规范市场，调整土地政策和规划，以及基于政府历年对城市建设投入后取得的收益，理应收取。
对于历史遗留项目而延至现在办理的，收取土地增值收益，也是基于上述理由，同时也是为了平衡土地市场价格，避免出现价差而按照一定比例收取土地增值收益。
六、土地公开交易过程中发生房产查封保全等法律问题
在划拨土地进行交易的时期，从公告到成交，以及成交后履行审批登记等手续过程中发生房产查封保全等，导致政府出让承担不应有的风险和损失。其原因是政府划拨地直接办理出让时，原土地使用权以及房屋所有权在没有办理变更登记情况下，法院认为可以查封，而并不考虑正在进行的政府出让行为。为此，我们建议对政府出让的土地行为采取相应的立法，予以特殊保护。
七、相关用地政策协调问题
一是经济适用房供地。以划拨方式获取经济适用房建设用地开发后，避开市场通过补办出让手续转而开发商品住宅，这实际上是曲线获得商住房用地的做法。二是以各种名义进行房地产开发的建设供地。如合作建房政策，推行高校后勤改革开发教师公寓可享受用地等系列优惠政策，中央及省在汉部分单位、部队等转让划拨土地或利用自有划拨土地进行房地产开发，形成多头供地局面。三是危房改造项目建设供地政策。危房改造项目建设用地已成为实质上的按协议方式供应的商品房用地。以各种名义进行房地产开发，不仅规避经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的市场公开供地环节，而且对调控土地及房地产市场极为不利。
八、收支两条线范围的界定
按照财政部文件规定行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线，在没有土地储备机构之前，土地出让收入只包括土地出让金（级差地租），2001年市财政局和市土地局联合印发了《武汉市土地收购整理储备供应财务管理试行办法》，办法中规定按储备土地开发补偿费支付协议征收的土地出让金，由土地储备中心在收取后三日内全额缴入市财政国有土地使用权有偿使用收入专户，市财政局审核后按规定返回。2002年10月市财政局和市国土资源局又联合印发《武汉市储备国有土地使用权有偿使用收入及分配管理暂行实施办法》的通知，对土地出让收入实行收支两条线，土地储备中心虽具有政府职能，但通过市场化动作，是一种经营行为，由于全口径实行收支两条线，一定程度上影响了资金周转速度，降低了资金使用效率。
九、会计核算办法面临着创新
土地储备机构属于事业单位，具有行政职能，运作方式是一种经营行为，单纯的事业单位会计制度无法满足土地资产经营财务管理和核算要求，需要将事业单位会计制度和企业会计制度相结合的适合土地资产经营行业的会计核算办法，这样才能客观真实的反映单位财务状况。
十、央行金融政策对我市土地资产经营工作的影响
随着我市土地资产管理工作的加强，房地产行业逐步迈向健康发展道路，今年6月6日人民银行出台关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知，通知要求商业银行在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款，规定对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。此项政策是央行抑制房地产泡沫而出台的，但我国房地产市场发展很不平衡，东部及沿海地区土地价格和房地产价格偏高，存在着泡沫现象，而内地中部和西部地区土地价格和房地产价格却偏低，土地的价值还没有真正体现出来，如果采取一刀切政策，将使内地刚培育起来的土地市场受损，从而制约当地的经济发展。
十一、关于经营性投资与非经营性投资问题
土地中心是经营城市土地的主体。在实际工作中，土地中心承担了较多的基础设施项目这类非经营性的投资，由于没有明确非经营性投资的消化渠道，造成大量资金积压和沉淀，削弱了土地中心的营运能力。为了突出土地中心的核心优势，土地中心特别需要在明确功能定位的基础上，科学安排非经营性项目的投资与经营性项目投资的结构和比例，实现土地资产经营的持续健康发展。