国际反倾销中公共利益问题
一、国际反倾销中公共利益原则的实施现状
1．公共利益的立法实施状况
保护国内产业免遭倾销损害是反倾销的最直接目的。但随着其使用频率的提高、范围的扩大，反倾销的合理性越来越令人怀疑，因为其在保护国内相关产业的同时，却可能损害了社会的整体福利水平和与被控倾销出口商品所在国之间的经贸关系。鉴于此，有些国家或地区已经或正在考虑将公共利益问题纳入反倾销立法中。
加拿大是较早考虑公共利益立法问题的国家，1985年制定的《特别进口措施法》第45节规定，允许加拿大国际贸易法庭（CITT）在征收反倾销税之前，考虑征收反倾销税是否符合公共利益，并允许任何与调查有利害关系的当事人向国际贸易法庭陈述相关的利益。
世贸组织的《反倾销协议》在公共利益问题上也有相应的规定，其第6条第12款规定：“主管机关应向被调查产品的工业用户，或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系有关的信息。”另外，该协议第9条第1款规定了“较少征税规则”（LesserDutyRule），即如果较少征税足以消除倾销对国内产业造成的损害，则最好征税额小于倾销幅度，它表明了世贸组织鼓励各成员在实施反倾销措施时，应尽量减少对公共利益的损害。世贸组织的规定为一国主管机关在实施反倾销措施时，充分考虑公共利益问题提供了依据。
日本在《关税定率法》第9条第1款规定，在具备倾销、损害、因果关系3个条件之后，还必须有主管机关“认为有维护其产业的必要”才可征收反倾销税。可以说，其“必要性”原则正体现了对公共利益的要求。
欧盟在第384／96号《反倾销条例》中对公共利益作出了较为明确、详细的规定，其第21条第1款规定：“关于是否应欧共体利益要求进行干预的裁定，应当建立在对所有的不同利益，包括国内产业的、用户的和消费者的利益作为一个整体评价的基础上。只有当所有当事人根据第2条都有机会发表意见，才能根据本条作出裁决。”同时，该条例对进口商、用户及消费者组织向主管机关陈述理由、请求的程序方面也作出了较为详尽的规定，使公共利益原则在实施反倾销措施时得以有效地体现。
2．公共利益的行政实践状况
由于多种因素的影响，各国在公共利益方面的行政实践状况并不太乐观。举例来说，尽管加拿大的《特别进口措施法》规定了公共利益原则，但国际贸易法庭在行政实践中却利用其自由裁量权任意解释公共利益问题，导致在确定是否征收反倾销税时更多的是考虑本国工业的受损情况，而很少考虑消费者利益。欧盟在实践中一定程度上体现了公共利益原则。如1998年9月在对来自中国等六国硅铁反倾销日落复审案中，在充分分析欧盟进口商和用户利益的基础上，作出了终止征收反倾销税的裁决。不过公共利益原则在欧盟反倾销实践中也遭到不同程度的扭曲。如1995年6月，欧委会在对从中国进口的粉末活性炭征收临时反倾销税的过程中，却认为征收反倾销税不会对欧盟用户带来很大的损失，对进口中国的活性炭采取反倾销措施符合共同体利益。1996年6月，欧盟理事会作出决议，对进口中国的活性炭征收最终反倾销税。
另外，一些国家尽管在反倾销法中没有专门的公共利益原则规定，但在具体实践中，却不得不或多或少地考虑一些涉及本国政治、经济利益的因素，包括一项反倾销措施可能引起的报复行为等，即不同程度地兼顾了公共利益问题。据调查显示，采取反倾销措施越多的国家，其当局受到来自消费者、相关产业部门的压力也越大。例如2000年，美国提起反倾销案件46起，是当年使用反倾销手段最多的国家，但在采取某些反倾销的具体措施时，也不得不鉴于各方在考虑公共利益的基础上作出某些妥协。
综上所述，在今后较长时间内，解决国际反倾销中的公共利益问题任重道远。但不可否认的是，无论是世贸组织还是其成员，毕竟在这方面已迈出了可喜的、重要的一步。公共利益原则必将成为国际反倾销领域重要的组成部分。
二、反倾销中公共利益原则的3点启示
1．加强我国反倾销立法中公共利益原则的规定
《中华人民共和国反倾销反补贴条例》自1997年3月25日生效至今已5年有余，但在“公共利益”方面却没有相应的规定；加之入世后，针对我国倾销案件的增多，我国调查机关在实施反倾销措施中，不可避免地会遇到公共利益问题。如果在这方面没有明确的规定，在实施反倾销中就没有充分的依据在国内工业、用户和消费者之间作出利益的权衡；即使在实践中适用了公共利益原则，也有可能遭到“适用公共利益原则没有法律依据”的抗辩。因此，在我国的反倾销法中有必要设立公共利益条款。增加公共利益条款的意义在于：
（1）避免因片面保护某一产业部门而招致国家总体利益、对外贸易大局以及广大消费者利益的重大损失；
（2）有利于提高我国在对外贸易谈判中的回旋余地，因为考虑到公共利益有可能使我国在反倾销中作出某些合理“让步”；
（3）可增加我国主管机关在实施反倾销措施中的灵活性。
首先，在公共利益的基本原则上。我国可以借鉴欧盟在这方面的做法，欧盟征收反倾销税的条件之一就是从欧盟整体利益考虑采取反倾销措施是必要的。在权衡是否有必要对倾销行为予以干预时，我国的反倾销调查机关应客观地听取上下游企业和消费者的意见，予以充分考虑；同时还应考虑倾销产品同国内同类产品在质量、用途和生产工艺、生产成本等方面有无差异，最终从国家利益的角度出发，依法对反倾销案件作出公正和公平的裁决。
其次，在公共利益的立法技巧上。我国可以充分依据世贸组织《反倾销协议》第6条第12款的规定，在公共利益问题上作出明确的规定。另外，《反倾销协议》第9条第1款规定：“有所在征收反倾销税的要求已满足的情况下，是否决定征收、征收反倾销税金额是否应等于或小于倾销幅度，均由进口国成员的主管机关作出。所有成员的当局都有权征收反倾销税，如果较少征税足以消除对国内产业造成的损害，则最好征税额小于倾销幅度。”根据这一规定，我国可以在不违背世贸组织非歧视待遇原则的前提下，增加实施反倾销措施的灵活性条款，以满足公共利益的要求。如可规定：根据公共利益原则，当调查机关认定征收反倾销税不符合国家的整体利益时，即使征收反倾销税的条件已满足也可以不征税或少征税。
2．加强我国在反倾销应诉中公共利益的抗辩
保护国内产业是反倾销的最直接目的，特别是各国在实施反倾销过程中具有一定的自由裁量权，故而我国在应诉反倾销案件中较大多数以最终裁定征收反倾销税而告终。尽管我国自身在倾销、损害、因果关系等方面提出了有理、有节的抗辩，但似乎并没有很好地抓住实施反倾销国家的软肋－－公共利益。因此，我国亟需加强在反倾销应诉中公共利益的抗辩。
一般而言，一国在实施反倾销措施时，最直接的公共利益损失就是进口商和最终用户（包括消费者）的损失。所以，我国出口商在应诉反倾销案时，应充分利用公共利益原则，加强与进口商和最终用户的多方合作，争取他们的大力支持，以在就公共利益的表决上作出有利于我方的裁决。
从公共利益的经济因素上看，由于进口商和最终用户要承担实施反倾销措施的直接后果，包括需缴纳数量可观的保证金或不得不转而向商品价格较高的国家进口等，他们有极力在应诉中获胜的动机。因此我国可以充分利用其“本土化”的优势，加强在应诉中整体抗辩能力。如进口商和最终用户在我国应诉中受到“非市场经济”的歧视性待遇时，可以协助我方找到相对较低的替代国价格，从而降低倾销幅度；在损害问题调查上同样可以提出强有力的抗辩，以影响调查机关在考虑“自身利益”的基础上作出有利于我方的裁决。在前面所述的欧盟对中国硅铁反倾销的日落复审案中，正是由于进口商和最终用户的极力抗辩，欧委会最终得出终止反倾销措施对进口商会有积极作用和在反倾销实施期间欧盟钢铁生产商受到的影响是负面的结论。
从公共利益的政治因素上看，进口商和最终用户是影响调查机关作出相应裁决的重要力量。这一点在美国表现得更为突出。由于公共利益的压力，他们往往在实施反倾销措施时普遍存在着一种矛盾心理，在经济增长放缓的情况下尤其如此。因此，我们应极力协同进口商和最终用户，在其国内的物价水平、就业机会、社会福利等涉及政治因素的方面向一国当局施加足够大的影响和压力。这种来自公共利益政治方面的压力更容易使该国当局得出无损害的结论，甚至在立案调查前已将其分化瓦解。
3．加强我国在反倾销领域中的国际协调
随着世界各国反倾销立法与适用的日益普遍化、复杂化，其公共利益问题以及国家间公共利益的冲突问题必将突现；入世，意味着我国将在更大范围内和更深程度上参与国际分工与合作，公共利益问题也将成为影响反倾销的重要因素。因此，在可预见的未来，世界各国，包括我国在反倾销问题上必然由“单边自主”转向谋求重大的共同利益－－国家公共利益，从而会使在反倾销问题上相互制约、相互协调。从这一意义上说，公共利益原则为我国在反倾销领域中开展国际协调提供了必要性与可能性。
鉴于此，我国今后应着重从以下几个方面着手：
（1）积极争取在世贸组织框架内协调国际反倾销。自1947年关贸总协定第6条反倾销规则实施以来，反倾销措施在关贸总协定／世贸组织框架内历经1967年、1979年和1994年的3次修订，其内容不断趋于完善、合理。特别是《关于执行1994年关税与贸易总协定第6条的协议》（即《反倾销协议》）更是为各成员的反倾销行为确立了全面的统一规则，以抑制国际反倾销中的歧视性和保护主义倾向，减少各成员反倾销法和程序对国际贸易产生的消极影响。另外，世贸组织争端解决机制也为反倾销的国际协调提供了制度保障，它不仅鼓励各成员政府通过磋商的方式解决反倾销争端，而且还可以法律形式－－争端解决机构（DSB）的裁决来保证反倾销争端解决的有效性。因此，当前乃至今后，在世贸组织框架内解决反倾销的国际协调问题是我国的根本性出路。
（2）努力促进我国反倾销立法与国际规则接轨。一方面要积极主动地加强我国反倾销立法研究，着重加强对世贸组织《反倾销协议》与我国《反倾销条例》的比较研究，不断改进和完善我国的反倾销立法。如在各项定义、事实之认定、调查程序等方面努力做到与世贸组织接轨。另一方面，要不断加强反倾销实践，在遵循世贸组织规则和国际惯例的基础上，促使我国反倾销实践走向法制化、规范化。只有做到与国际规范、惯例接轨，才能提高我国在反倾销领域中的国际协调能力。
（3）通过协议／协定的方式，协调管理国际上的反倾销行为。这些协议／协定通常包括互不适用反倾销法协议和适用反倾销法进行合作的协议，前者如1988年澳大利亚与新西兰签订的《澳新加速货物自由贸易协定》，后者如欧盟与地中海国家的合作协议。这些协议／协定的实施有力地遏制了签约国之间实施反倾销时的猜疑与歧视，为协调国际反倾销提供了借鉴。我国应当结合自身优势与特点，抓住有利时机，积极争取通过协议／协定的方式来约束和保持相互间的反倾销行为。
（4）通过我国政府领导人参加的高层会议（如亚太经合组织会议）以及经合组织、国际货币基金组织、世界银行、联合国粮农组织等国际组织举办的论坛对专项或多项国际反倾销问题予以协调。